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Depuis la Première Guerre mondiale, et surtout depuis Bretton Woods (1944), le
changement et son imprévisibilité ont été les constantes dominantes de l'évolution du régime
monétaire international et des phénomènes qui lui sont connexes. Leurs interprètes et
prophètes les plus prestigieux (J.M. Keynes, J. Rueff, R. Triffin) ont été plus ou moins
démentis par les événements dont le cours n'a cessé d'échapper à l'emprise des desseins les
mieux étudiés et des institutions les mieux constituées.
Quinze années après l'ébranlement de l'Accord de Bretton Woods par l'inconvertibilitéor
du dollar, dix années après l'Amendement de l'Accord qui légalisa le flottement des
monnaies, à quelle conjoncture nous ont menés les développements spontanés, et que sont
les perspectives actuelles? Peut-il ou devrait-il encore être question de « réforme » du
régime, ou de négociation d'un « nouveau Bretton Woods »?
Quatre ouvrages nous aideront à faire le point. J.H. David, dans Crise financière et
relations monétaires internationales, présente un aperçu général de la question. R.N.
Cooper, dans The International Monetary System offre une perspective plus académique et
plus américaine des dimensions du problème. Le recueil d'essais réunis par L. Tsoukalis:
The Political Economy of International Money contient quelques contributions particulièrement
pénétrantes ou originales. Enfin, dans Between Two Worlds: The World Bank's Next
Décade, R.E. Feinberg et ses associés présentent un pamphlet sur ce qu'ils croient devoir
être le rôle futur de la Banque Mondiale.
I-Fixité ou flexibilité des changes?
Comme ce fut le cas après la proclamation de l'inconvertibilité de la livre sterling en
septembre 1931, celle de l'inconvertibilité du dollar en août 1971 déclencha une désintégration
du régime des changes fixes. L'expérience de l'incompatibilité de changes fixes avec l'autonomie des politiques macroéconomiques nationales avait, d'ailleurs, amené de plus en
plus d'économistes à la suite de Milton Friedman, à prôner la flexibilité des changes comme
régime inévitable ou de moindre mal. En 1976, l'amendement dit « de la Jamaïque » des
statuts du FMI légalisa, d'ailleurs, ce régime. Selon la vue optimiste de ce système, la
flexibilité des changes, tout en assurant l'équilibre instantané des balances de paiements,
devrait inciter les agents économiques privés à spéculer dans le sens stabilisant. Les cours
seraient ainsi plus conformes aux parités de pouvoirs d'achat, et contribueraient à normaliser
les échanges internationaux. Contrairement à cette stabilisation attendue, les marchés des
changes, les balances de paiements et les conjonctures nationales ont accru leur instabilité
depuis 1973 (Cooper, pp. 103-115; Wegener, dans Tsoukalis, pp. 120, 121). Non seulement,
les cours nominaux des changes ont-ils subi d'amples fluctuations, mais ce fut aussi le
cas des taux de change réels qui tiennent compte des divergences entre les taux nationaux
d'inflation. Ceci a amplifié l'instabilité de l'emploi et a induit des mouvements indésirables
de capitaux qui ont légué un fardeau excessif d'endettement au compte du tiers-monde.
Il-Les DTS et la liquidité internationale
La longue discussion et les négociations poursuivies au cours des années 60, suite à
l'alerte déclenchée par R. Triffin en 1959 à propos de la crise imminente qui menacerait le
système monétaire international, ont donné naissance, en 1969, à un instrument pour le
moins saugrenu de « liquidité internationale », à savoir les Droits de tirage spéciaux,
distribués sans contrepartie par le FMI aux autorités monétaires nationales et comptabilisés
par celles-ci comme toute autre devise étrangère. Né dans l'ambiguïté, le DTS est demeuré
une institution litigieuse. Prôné, d'une part, par ceux qui rêvent de substituer une autorité
monétaire mondiale aux souverainetés nationales, il est l'objet de réticence de la part de ceux
qui craignent la possibilité manifeste d'abus dans l'émission de monnaie. Cooper (ch. 10) est
de ceux qui souhaitent l'extension du rôle des DTS, et l'émancipation de celui-ci comme une
monnaie véritable utilisable dans les transactions privées. Il souhaite que son émission soit
régulièrement augmentée. Dans la ligne de Triffin, Cooper propose aussi de faire évoluer le
FMI pour en faire une véritable banque centrale qui assumerait la fonction de prêteur de
dernier ressort.
III - L'endettement international
L'émission de monnaie étant liée à l'octroi de crédit, les problèmes posés par le système
monétaire international ne sont autres que des problèmes de crédit. Au cours des années 20,
la question des réparations se conjugait à celle de l'étalon de change-or; en 1943, le projet
Keynes d'une Union internationale de paiements avait, au fond, pour objectif de faciliter
l'accès des pays appauvris au marché américain du capital; au cours des années 60,
l'endettement des États-Unis à court terme, fort au-delà des réserves-or de ce pays, menaçait
la confiance dans le dollar, ce qui provoqua la suspension de la convertibilité-or du dollar en
août 1971. Au cours des années 70, le choc pétrolier provoqua un recyclage massif des
surplus des pays bénéficiaires vers les pays appauvris. En relâchant la discipline monétaire
un peu partout, la flexibilité des changes absorba et amplifia à la fois les perturbations
transmises en chaîne. Les réflexes divergents et non coordonnés des principales autorités
monétaires, ainsi que les nécessités immédiates dans beaucoup de pays saignés par l'OPEP,
aboutirent au cours des années 80 à un endettement excessif de la plupart des pays du tiersmonde.
Depuis 1981, l'augmentation rapide et considérable du déficit budgétaire aux États-
Unis, en haussant les taux d'intérêt, a provoqué dans un premier temps (1981-1985) une appréciation exagérée du dollar, ce qui alourdit encore le fardeau de la dette pour ceux qui y
avaient eu recours pendant la décennie précédente.
Dans leur pamphlet « Between Two Worlds: the World Bank's Next Décade », Feinberg
et ses collaborateurs font un plaidoyer à la fois généreux et idéaliste pour un nouveau
dynamisme de la part de la Banque Mondiale. Coincée entre les exigences des banques
créancières et celles du FMI en matière d'austérité, la Banque Mondiale s'est trouvée dans
une situation de plus en plus inconfortable. Au cours des années récentes, elle a été pressée
de conjuguer son activité et ses moyens aux plans d'assainissement et de restructuration
imposés par le FMI à ses membres aux abois. Dans leurs plaidoyers, Feinberg et associés
proposent des moyens divers pour sortir la Banque de l'ornière de l'austérité. S'il peut
redonner espoir à certains, il saute aux yeux que ce manifeste manque de réalisme, en ce
qu'il ne tire pas toutes les conclusions des expériences des trente dernières années.
IV - La privatisation du système monétaire international
Alors qu'au cours des années 50 et 60, le système monétaire international s'identifiait
avec le réseau officiel des banques centrales, l'internationalisation du marché bancaire privé
a, depuis, créé un système « tandem » (Llewellyn, « The rôle of international banking »,
Tsoukalis, p. 204), où les secteurs privés et officiels, de complémentaires qu'ils étaient, sont
devenus de plus en plus concurrents. Ce fut là un développement spontané, non planifié, qui
a déjoué les prévisions et les plans d'autrefois. Du fait que les banques privées n'avaient pas
pu imposer des conditions de politique économique aux instances emprunteuses, le FMI s'est
vu assigner un rôle particulièrement astreignant et ingrat lorsque les échéances se sont faites
difficiles et que les banques privées sont devenues réticentes dans l'octroi de nouveaux
crédits au cours des années 80. En élargissant les possibilités de tourner les instances
officielles, l'expansion du secteur bancaire privé dans le marché du crédit international a
retardé les ajustements désirables et a abouti à des endettements aberrants par rapport aux
ressources nationales de beaucoup de pays du tiers-monde. Le thème récurrent de la
« réforme du système monétaire international » a ainsi acquis un contenu imprévu au cours
de la présente décennie, à savoir comment sauvegarder la confiance dans le système bancaire
privé des pays riches. Cette question est admirablement traitée par Llewellyn. Il suggère une
issue positive au problème, à savoir l'expansion de l'investissement direct des pays riches
dans les pays endettés. Ce serait faire d'une pierre deux coups: empêcher
l'insolvabilité et promouvoir un développement rentable et donc mieux assis que ce ne fut le
cas jusqu'ici.
V - Les incidences « réelles » du flottement généralisé des monnaies
Après que l'illusion de la stabilité des changes se fut dissipée à partir de 1973, comment
réagirent les agents économiques privés? C'est là une question importante, longtemps
ignorée ou méconnue. André de Lattre (« Floating, uncertainty and the real sector », dans
Tsoukalis, ch. 3) y consacre une étude empirique intéressante. Il établit un inventaire des
divers régimes auxquels ont adhéré différentes catégories de pays (alignement sur une
monnaie-clef, sur un panier de monnaies, etc.). Il analyse les degrés d'intervention
dans le flottement, les degrés d'instabilité des changes, et les procédés auxquels les agents
privés ont eu recours pour se couvrir contre le risque de change. Il étudie les politiques de
prix des entreprises face aux variations des changes, ainsi que les variations de compétitivité
et de rentabilité. En matière d'investissements, les entreprises sembleraient croire dans le
principe de la parité des pouvoirs d'achat.
VI - Règles et institutions dans l'interdépendance accrue
Dans une contribution particulièrement originale, pertinente et de large portée, Tommasso
Padoa-Schioppa (« Rules and institutions in the management of multi-country économies
», Tsoukalis, ch. 9) pose le problème de la coopération internationale à un niveau de
généralisation fort éclairant. À partir de la constatation que les économies contemporaines
sont multinationales, en ce sens que leur domaine géographique tombe sous la juridiction de
plusieurs gouvernements souverains, l'auteur soutient que l'interdépendance des économies
nationales appelle une coordination des autorités souveraines. Elle prend la forme de règles
communes, ou d'institutions de coopération. Le problème s'est compliqué considérablement
depuis une quinzaine d'années, non seulement à cause de l'interdépendance accrue des
marchés, mais aussi à cause des divisions idéologiques (keynesianisme, monétarisme) qui
marquent les partenaires gouvernementaux en présence (p. 263). Alors que dans leurs
politiques internes, les gouvernements ont essayé de soumettre leurs actions à des « règles »
plus ou moins rigides, en réaction aux politiques discrétionnaires d'autrefois, en matière
internationale, les règles d'antan (p. ex. changes fixes) ont fait place aux comportements
discrétionnaires. Ainsi, le rôle récent du FMI en matière de changes en a été un de simple
« surveillance ». Alors qu'avant 1970, les problèmes résultaient de trop de discrétion dans
les décisions nationales face à des règles internationales trop rigides, l'inverse a caractérisé
l'actualité récente. Padoa-Schioppa suggère que l'interdépendance soit régie de façon plus
discrétionnaire. Mais il s'agit bien de discrétion « conjointe », notamment dans la gouverne
du flottement des changes. La nécessité d'une plus grande marge de discrétion
découle de la nécessité de pouvoir faire face adéquatement à des perturbations récurrentes et
imprévisibles. Ainsi, dans le tissu fragile actuel du crédit international, un prêteur de dernier
recours est nécessaire, mais il ne peut pas être tenu pour acquis; son comportement devra
être ad hoc. La coopération peut être ad hoc ou institutionnalisée. L'auteur souhaite
que les institutions appropriées soient renforcées pour assurer des réactions adéquates aux
éventualités requérant coordination. Le principe selon lequel la bonne gestion nationale serait
suffisante autant que nécessaire à l'ordre international ne vaut plus à l'heure actuelle. Toute
la question est de mettre en place l'institution appropriée. Ainsi, les négociations au sein du
Comité des Vingt au cours des années 1973-1976 n'ont pas failli dans la mise au point de
nouvelles règles, mais elles ont trébuché sur l'incapacité politique des pays de mettre au
point des institutions efficaces. « Les talents et pouvoirs des grands hommes des années 70
ont été déployés en vue de diriger un système non viable plutôt qu'en vue de créer un
système meilleur. » Padoa fait remarquer fort judicieusement qu'alors que les
économies nationales souffrent souvent d'un excès de gouvernement, les économies multinationales
pâtissent d'une insuffisance de gouvernement, (p. 279)
VII-Au-delà de la désuétude des institutions et des idées
Comme l'écrit ironiquement Manfred Wegner (« External adjustment in a world of
floating: différent national expériences in Europe », Tsoukalis, ch. 4), « les économistes
donnent souvent l'impression de se conduire comme de vieux généraux: ils ne cessent de
reprendre les batailles d'autrefois ». Si l'on en prend vraiment conscience, l'on
devrait se montrer fort sceptique à l'égard de la plupart des idées proposées pour « réformer
» le système monétaire international. Les institutions et leurs règles n'ont cessé de
montrer leur rapide désuétude aussitôt qu'elles ont été confrontées à des imprévus. C'est
pourquoi l'on peut affirmer d'emblée que toutes les idoles et panacées d'antan (l'or, le
change-or, le DTS) peuvent être considérées comme vétustés et sans avenir. Chacune a
répondu, plus ou moins adéquatement, fictivement (DTS) et longuement (or) aux besoins
d'une époque révolue. Il est donc a priori futile de rêver d'un nouvel avenir pour le DTS au XXÏème siècle, comme le fait R.N. Cooper. Le DTS est mort-né. Il n'a jamais correspondu à
un besoin réel. Dans le même ordre d'idées, l'on devrait se montrer sceptique à l'égard du
plaidoyer pour un rôle accru de la Banque Mondiale dans le tiers-monde. Le problème du
développement en cette fin du XXème siècle se présente sous des aspects bien différents de
ceux mis en lumière par les idéologues du dernier quart de siècle. L'époque actuelle est
marquée du déclin des idéologies et de leurs illusions. La naïveté a fait place à un
scepticisme généralisé. Les expériences des trente ou quarante dernières années ont été
tellement coûteuses à la fois en termes monétaires et humains, et tellement enrichissantes en
termes de sagesse acquise que la vertu de prudence est plus de mise que jamais. Les
problèmes actuels sont, malgré tous les cris d'alarme ou de détresse, en voie de résolution
tranquille. Les coordinations constructives, parce que pragmatiques, s'organisent à la fois
discrètement et de manière discrétionnaire, généralement en marge des forums houleux. Pour
avoir crié « au loup » trop souvent, les faux prophètes ont vu leur auréole se ternir ou
s'éteindre.
Si le passé est irrévocablement révolu, son étude est cependant de plus en plus
enrichissante. De la naïveté de Bretton Woods à la confusion et au désarroi apparents
actuels, la sagesse tranquille a grandi sûrement. Elle préside, sans ostentation, à la solution
progressive des problèmes posés par les erreurs de jugement du passé. Elle exclut, à coup
sûr, toute tentative ou projet grandiose de résolution magique de « contradictions » dialectiques
perçues au sein du monde actuel, et dont Susan Strange (« Interprétations of a
Décade », Tsoukalis, ch. 1) a fait un excellent compte-rendu. La simple prise de conscience
de la complexité de l'ordre économique et de la diversité de ses facteurs perturbateurs est
l'acquis le plus précieux de la sagesse nouvelle. Des personnalités fortes et discrètes, telle
celle de Paul Volcker, en sont les héros par leur capacité de défier les mirages académiques
et de percevoir le champ des forces à l'oeuvre.
losramos
 
08/09/2010
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