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Finances locales et formes du développement urbain

Vincent Renard

Directeur de recherches au CNRS

Avril 2006

De très nombreuses règles financières et fiscales exercent un effet important sur l’ aménagent de l’ espace et les formes du développement urbain. C’ est tout particulièrement le cas du système des finances locales, et en particulier de la fiscalité locale.

Cet impact est souvent mal anticipé, faute d’ analyse prévisionnelle, son application fait trop rarement l’ objet d’ évaluation systématique, et pourtant il  s’ agit d’ un champ important dont les effets à long terme devraient être pris en compte.

Tout impôt, et plus largement tout dispositif de nature financière ou fiscale, poursuit en général plusieurs objectifs. Il a toujours pour objet de procurer des recettes aux collectivités publiques, principalement l’ Etat et les collectivités locales. Il poursuit aussi fréquemment un objectif de redistribution, par exemple en instituant un taux progressif par rapport au revenu ou au patrimoine. Il peut également poursuivre un objectif incitatif, par exemple dans le cas qui nous occupe en privilégiant telle ou telle forme d’ utilisation de l’ espace.

Ces divers objectifs ne sont pas nécessairement convergents, ils peuvent même être explicitement en contradiction. Les questions d’ aménagement et d’ urbanisme illustrent bien ces possibles divergences.

Tel serait le cas d’ un impôt incitatif pour le changement d’ utilisation d’ un terrain, par exemple un impôt élevé sur les terrains à bâtir de façon à inciter le propriétaire à le vendre ou à le construire. On voit immédiatement apparaître la contradiction entre les objectifs de rendement et d’ incitation : l’ impôt incitatif « mange » son assiette puisque son succés même tarit la source et diminue d’ autant le rendement.

On pourrait aussi mettre en évidence de possibles divergences entre les effets incitatifs et les effets redistributifs. On peut penser par exemple à l’ aide à l’ investissement locatif dans plusieurs de ses versions successives ( « Perissol », « Besson », « Robien »...)

D’ une façon générale, le système français se traduit par une insuffisante articulation entre les dispositifs financiers et fiscaux d’ une part, et les politiques d’ urbanisme d’ autre part. Ceci peut expliquer en partie une certaine difficulté à atteindre les objectifs que s’ assignent les politiques d’ urbanisme, qu’ il s’ agisse de la mise en ?uvre des plans d’ urbanisme, de la mixité sociale, de la priorité donnée au renouvellement urbain...

Nous nous attacherons ici , à partir de quelques illustrations particulières, à mettre en évidence cette insuffisante articulation et à suggérer quelques lignes d’évolution possibles.

1. Fiscalité foncière et mise en ?uvre des plans d’ urbanisme

La fiscalité foncière en France offre une bonne illustration de la contradiction entre les différents objectifs que peut poursuivre un impôt.

Nous développerons ici, à titre d’ exemple, le problème posé par la taxe foncière sur les propriétés non bâties.

Rappelons d’ abord quelques éléments sur cette forme de taxation, fort

ancienne, qui a été la forme essentielle de la fiscalité au début du 19° siècle, mais qui n’ est plus aujourdhui qu’ une forme résiduelle et déclinante de cette fiscalité locale : la TFPNB ne rapporte aujourdhui que 1,6% des recettes fiscales des collectivités locales, et on peut ajouter qu’ une bonne part en est d’ ailleurs transférée par l’ Etat aux collectivités locales pour compenser des dégrèvements.

Il serait fastidieux d’ en refaire l’ histoire, retenons pour faire bref qu’ elle a joué un rôle essentiel tant que la France était un pays essentiellement rural, lorsque fermage et métayage étaient des pratiques généralisées. Sa base, la fameuse « valeur locative cadastrale » avait alors un sens. Mais le cadre de cet impôt n’ a jamais pris le virage de l’ urbanisation, la catégorie « terrains à bâtir » est une catégorie résiduelle tout à fait marginale, et l’ essentiel des terrains à bâtir, les terrains chers et bien placés, classés constructibles par les documents d’ urbanisme, sont des « friches » au sens fiscal, c’ est à dire qu’ ils paient un impôt dérisoire.